修订村规民约探索农村社区治理的有效途径

———来自河南省登封市周山村的调查

央党校性别平等政策倡导课题组

中央党校性别平等政策倡导课题组，由全国的性别研究专家和热心农村社区治理的实践者构成，从2007年起，与政府部门合作，致力于推动男女平等与乡村发展。课题组选择河南省登封市周山村作为试点，从2008年开始协助该村连续三次修订村规民约，探索农村社区治理的有效途径，充分发挥了村规民约在社区治理中的积极作用。

周山村修订村规民约的实践

村规民约是村民共同约定的村庄管理规则和村民行为规范，是村民自治的体现。村规民约根据村庄的实际情况制定，能直接反映村民的意愿和利益需求，容易被村民接受，在农村社区治理中不可或缺。

从2008年至2015年，周山村两委（村党支部、村委会）在登封市委市政府的支持下，进行了三次村规民约修订。

第一次修订：“破冰”（2008年10月-2009年3月）

2008年10月，在中央党校举办的性别平等培训班上，周山村村支部书记主动要求帮助该村修订村规民约。为了慎重搞好修订工作，课题组进入该村进行了深入的调查。

周山村位于登封东部，距河南省省会城市郑州约70公里，地处山区。全村398户，1520人，10个村民组，已经实现“退耕还林”。2006年，土地流转给大冶镇政府管理，村民每人每年可分得土地补偿金（村民称为“口粮款”）800斤小麦（折合款）。为了处理口粮款发放中的纠纷，2007年6月，村两委制定了“兑现粮款十三条”，其中第四条规定：“妇女婚后户口未迁出者，不论时间长短一律不给口粮款；离婚、丧偶后回村居住的妇女，不参与口粮款分配”。大多数村民认为这是按“老规矩”办事，没有表示异议，但一些因各种原因户口没有迁出的外嫁女、离婚回村妇女及其家人意见很大，每到分配粮款时，各村民组都会发生纠纷与争吵。村干部认定一条：老规矩不能变！妇女结婚后户口就得迁出，该走的不走就不能给。

调查之后，课题组与村支部书记协商达成共识，要修订村规民约，首先要转变干部村民的思想观念。于是，在修订村规民约之前，对村组干部和村民骨干进行培训，把依法自治与村民的日常生活、现实需求紧密联系起来，使培训入脑入心，收到了很好的效果。

干部村民在起草修订草案时，取消了对女儿婚后留在村里的限制，写上了关键性的条款，鼓励“婚居自由”，“男到女家、女到男家均可，享受村民待遇”（第七条），“婚出男女因离婚或丧偶，将户口迁回本村者，可享受村民待遇”（第九条），以上条款在村民代表大会上出人意料地顺利通过，以男性为中心的资源分配制度的“坚冰”开始突破。这是因为村民们认识到“时代变了，老规矩也该变变了！”但也有人认为这“不过是说说而已，不会动真格的”。

第二次修订：“深入”（2009年4月-2012年5月）

因为有些村民认识还不到位，在第一次修订村规民约后不久，就遇到了“执行难”的问题。有的村民小组为了自身的利益，依然坚持将外嫁女赶走，与新的村规民约发生冲突。在村支部的坚持下，最终使新的村规民约得到落实。

2011年底，周山村换届选举，新上任的“村三委”（村支部、村委会、监委会）认为，第一次修订的村规民约已经实施三年，有些条款需要完善，再次邀请课题组进行培训、指导，接连召开了村干部会议、党员会议和村民代表会议，于2012年5月17日第二次修订了村规民约。有了第一次落实新村规民约的经验，这次修订格外认真，几乎每个条款都经过仔细的推敲。在村民代表看来，这次修订是“动真格”了。

第二次修订村规民约最大的突破点是离婚妇女的村民待遇。第一次修订时只照顾到周山村的女性离婚回村后可享受村民待遇；第二次修订则考虑到媳妇或上门女婿离婚后如果不愿离开周山村，也应保障他们的合法权益。第十八条规定：“婚入男女离婚后愿意留村，户口仍在本村并常住者，继续享受村民待遇。若再婚，其配偶及所带子女将户口迁入者，可享受村民待遇。”

第三次修订：“全面推进”（2014年10月至今）修订的动议是在2014年10月党的十八届四中全会召开之后产生的。四中全会公报提出：“推进多层次多领域依法治理……支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”“村三委”成员反复讨论后，一致认为应遵照十八届四中全会的精神，对村规民约进行一次更深入更全面的修订，以此为切入点，推进农村社区治理的法治化和规范化。

村干部与村民代表反复学习了公报精神和相关法律文本，经过充分酝酿，形成第三次修订草案。草案曾拿到中央党校听取相关专家和基层政府官员的建议，经过不断修改完善，于2015年3月12日经村民代表大会表决通过。

这次修订是全方位的。在“总则”中明确提出，制定、修订村规民约的原则是依法、民主与平等；进一步规范了村级党组织和村民自治组织的职责范围，规范了村庄事务管理和决策程序，创新了村务监督委员会的制度设计，规定由村监委会组织村民评议村组干部工作，每年一次，对村民意见较大的村组干部及时提出批评、劝诫。同时，在界定村民资格、保障村民权利、明确村民义务、集体资源保护与分配、村庄环境保育、推进男女平等、推动风俗变革、促进乡风文明等各方面取得了全方位的进展。

经过长达7年坚持不懈的努力，周山村产生了一部由村民自己制定、符合村庄实际、体现性别平等、有效治理农村社区的新的村规民约，将全面推进依法治国的方略落实到了基层。周山村人也尝到了依法民主修订村规民约的甜头。照着村规民约干，建设社会主义新农村，正在成为周山村人的自觉行动。

周山村修订村规民约的经验

修订村规民约牵一发而动全身，至少面对三个层面的挑战：观念层面——“男娶女嫁”的婚居制度延续几千年，为大多数村民认可和接受；制度层面——挑战以男性为中心的资源分配制度，牵动村民的实际利益；操作层面——既不能走过场，不敢触动不合法的条款，又不能急于求成、操之过急，在多数村民尚不接受的情况下强行修订，激化矛盾冲突。周山村应对这些挑战的主要做法是：

1.着力观念更新

观念变革是前提，只有观念变了，制度变革才能彻底。课题组通过参与式培训和推动风俗变革努力促进村民的观念转变。

参与式培训，即培训者与培训对象共同参与，围绕主题，通过充分讨论和深入分析，更新观念，达成共识。培训对象包括村干部和村民组长（他们居于村庄领导地位，掌握着集体资源的分配权）、村民代表和妇女代表（村规民约能否通过要靠他们每人一票来决定）。

培训要选好切入点，最好是牵动千家万户、和村民的需求紧密相关的问题。在周山村，课题组选择了农村养老问题。由于实行“男娶女嫁”制度，家庭养老变成儿子养老。这种养老模式强化了“养儿防老”的观念，使村民在“儿子养老”之外没有别的选择。一旦儿子“不愿养老”或“不能养老”，老人就会陷入困境。走出困境的对策是提倡“婚居自由”，取消强制女儿外嫁的规定，为养老模式多样化创造条件，以利于老人生存状况的改善。而要改变单一的婚居模式就要变革村规民约，允许男女婚居自主，女儿婚后也可以住在本村，与儿子享有同等村民待遇。通过环环相扣的分析，展现了家庭养老与村民资格认定、村庄资源分配的内在联系，引起了人们对传统观念与规则的反思。

在中原农村，嫁女娶媳、生儿育女、养老送终，都有既定的仪式，在民间习俗中存在着大量重男轻女观念的影响，使男女平等基本国策不能落实到基层，这就需要对民间习俗进行变革。变革不要求“一刀切”，而是提倡“多样化”，既可以男娶女嫁，也可以男到女家，既可以男性为父母养老，也可以女性为父母尽孝。村两委支持鼓励男到女家，凡是男到女家的婚礼，村两委都要参加祝贺，当证婚人，倡导“男到女家也风光”。变革民俗的效果十分明显，村民说：“周山村几十年、几百年都没见过这样的婚礼，提倡男女平等就是中！”一次次民风民俗的变革，悄悄影响着周山村人婚居观念的改变。

2.着力制度变革

巩固新观念的最好方法，就是制定出新的制度。修订村规民约时争论的焦点是村民资格的认定，因为村民资格是集体资源分配的依据，牵涉到村民的实际利益。由于国家法律对村民资格没有明确的界定，各级政府也没有对外嫁女村民资格的指导意见，因而，全国绝大多数村庄都是按照“老规矩”——“男娶女嫁”的婚居规则来确认村民资格。男子基于出生，天然拥有村民资格，是永久性村民；妇女则基于婚姻，是临时性村民，要根据婚姻状况确定其“村民资格”。一些不愿离开本村的外嫁女、离婚或丧偶回村的妇女，以及男到女家落户者等，都有可能失去村民资格，进而失去集体资源分配的权利。因此，修订村规民约，一定要写入最关键的条款“婚居自主，男到女家、女到男家均可，享受村民待遇”。

将这一条款写入村规民约的最大难题是村庄资源有限。许多村民认为，儿子女儿结婚后都不离开本村，将直接影响到全体村民的切身利益，留下的人越多，每人得到的资源就越少。面对这一难题，周山村的干部村民经过充分讨论理清了两点：

一是必须依照国家法律办。村庄资源有限是现实，但为什么无论有几个儿子娶媳妇，给她们分配资源都能接受，女儿招婿就被看成“抢资源”呢？如果以“牺牲妇女的合法权益”来解决资源分配问题，既不公平，还会引发新问题。

二是应该在遵循男女平等的法律原则下，找出相应的解决办法。“有形资源”有限，可以取消专门针对妇女的限制，制定一些所有村民都应遵守的限制条件；还可以开发“无形资源”，如给予男到女家落户者以优惠政策、政治待遇。只有将“男到女家、女到男家均可，享受村民待遇”纳入村规民约，才能形成刚性的制度约束。

3.坚持民主协商

七年来，周山村“村三委”在修订村规民约工作中，自始至终坚持民主协商原则。因为修订村规民约挑战了以男性为中心的资源分配制度，牵动村民的实际利益，多数人往往会持反对态度。如果采取行政手段压制多数人意见，难以取得实效，还会造成村庄不稳定。

周山村强调协商主体必须多元化，既有村组干部，也有群众各方代表，包括妇女、老人、权益受损者及持反对意见者，大家平等参与，理性地表达利益诉求，经过民主协商逐步取得共识。具体做法是把疑难问题作为协商主题，例如：“村庄资源有限，该不该限制女儿招婿？”“如何解决外嫁女土地权益‘两头落空’的问题”等。由富有经验的课题组成员与村干部采取灵活多样的方式组织村民反复协商，让各种意见充分发表，深入讨论，有时还要展开辩论。实践证明这样做的效果很好。

正是通过观念更新的文化建设、村规变革的制度建设和村民参与的民主建设，周山村成功地应对了挑战，实现了农村社区的现代化治理。

周山村实施新村规民约的综合效应

1.推进了村庄治理的法治化和规范化

清除了原有村规民约中不合法条款（如对村民的任意处罚权），将性别不平等的“潜规则”，转化为性别平等的“显规则”，保证了村规民约内容的合法性。

进一步明确了村级党组织和村民自治组织的职责，规范了村庄事务管理和决策程序；加强了对村干部行使权力的监督；积极推动本村互助性、服务性、公益性组织的建立与发展，支持这些组织依法开展自治活动，使得村庄治理进一步规范化。

2.解决了农村社区治理中的棘手难题

当前，农村社区治理存在不少棘手难题：一些村庄在管理中法治化、民主化与规范化水平较低，出现某些村规大于国法的现象。许多农村社区村民资格的认定不遵循“男女平等”的宪法原则，以男性为中心的资源分配规则导致集体资源分配不公，不少农村妇女的土地权益受损，引发了农村社会矛盾；强化了“生男偏好”，使出生性别比长期失衡。一些村干部很少受到村民有效监督，出现不少滥用职权以权谋私的现象等等。

周山村过去最让村干部头痛的就是年年分配口粮款的矛盾纠纷，现在村干部高兴地说，公平公正的村规民约，让我们从矛盾纠纷中解脱出来。迄今为止，周山村已有12个离婚后回村的妇女享受了村民待遇。对于离婚后不愿离村的媳妇或上门女婿，也可以留在村里，没有人再说“不”字，因为村规民约明文规定：“只要户口在本村，再婚前可享受村民待遇；再婚后如对方愿来周山，将户口迁入并常住本村即可。”登封市信访局反映，周山村已连续多年没有一起上访事件。

认可新村规民约，赞同男女平等，已经成为周山村大多数村民的价值观。男女村民平等享有集体资源分配权、提倡婚居自由与婚俗葬俗变革、反对家庭暴力、夫妻共同承担家务劳动等观念被越来越多的村民接受。村民的生育观念和行为也有了很大变化，非法鉴定和人为选择胎儿性别的现象大为减少。

3.积累了村民民主参与村务管理的宝贵经验，促进了男女平等和精神文明建设

周山村的村规民约是村干部和村民自己逐条逐句讨论出来的，至少有2/3的成年村民直接参与了修订村规民约的各项活动。在民主协商的过程中，村干部和村民的积极参与和主人翁精神，为村规民约的修订和实施打下了坚实的基础。修订前，村民们说：“我们不知道村里有没有村规民约，有也是贴在村两委办公室墙上的，是给上级领导检查时看的！”修订中，村民们为自己能够亲身参与而感到兴奋：“这是周山村第一次由村民自己修订村规民约，俺们有当家做主的感觉！”修订后，绝大多数村民都能自觉遵守新村规民约，遇到执行难的问题，就会有人主动站出来说：“这都是咱们举手表决通过的，咋能说变就变呢？”

周山村妇女在民主参与修订村规民约的过程中渐渐成长为一支重要力量。2008年第一次修订村规民约时，两委班子只有一名妇女委员，10个村民组中，只有一位妇女组长，35个村民代表中，妇女仅有2人。2015年第三次修订村规民约之后，“村三委”中妇女比例达到41.6%；20个村民组长中，妇女占60%；村民代表53人中，妇女占54.7%。妇女们还建立了妇女手工艺协会，参与修订、宣传和执行村规民约，参与村庄事务的管理与监督，参与村庄环境的保育和建设。许多妇女都表现积极活跃，自信自强，在村庄事务管理中发挥了重要作用。

周山村民主参与的另一支力量是老年协会。老年人是村庄的资源和财富，他们自愿组成“常青树志愿队”，积极参与村庄事务管理，带头宣传落实村规民约，推进乡风文明建设，展现了积极、向上、健康、快乐的精神风貌。

今年5月31日，中办国办颁布了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（简称《指导意见》），明确提出要依靠全体村民，完善村民自治，将法制建设与德治建设紧密结合，积极推进农村基层社会治理的理论创新、制度创新和实践创新，发挥村规民约的积极作用。周山村的实践，符合党的十八届四中全会决定和《指导意见》的精神，对于推进农村社区建设有借鉴意义。